Oleh: Erwin Siahaan,SH
Opini Hukum Pertanahan dan Agraria | Maret 2026 Di tengah gencarnya program investasi dan ekspansi usaha perkebunan nasional, tersimpan sebuah celah hukum yang kerap diabaikan namun berdampak besar: masih banyak perusahaan perkebunan yang mengantongi Izin Usaha Perkebunan (IUP) tetapi belum atau tidak memiliki Hak Guna Usaha (HGU). Fenomena ini bukan sekadar kelalaian administratif biasa, ia adalah cerminan lemahnya tata kelola agraria yang pada akhirnya merugikan keuangan negara, memperburuk konflik lahan, dan memperlambat cita-cita reforma agraria.
Dua Izin yang Tidak Bisa Saling Menggantikan
Banyak pelaku usaha dan bahkan sebagian aparat daerah keliru memahami hubungan antara IUP dan HGU. IUP adalah izin untuk melakukan kegiatan usaha perkebunan, diterbitkan oleh pemerintah daerah atau pusat berdasarkan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan. Sementara itu, HGU adalah hak atas tanah negara yang diberikan untuk keperluan usaha pertanian dan perkebunan, diatur oleh Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Nomor 5 Tahun 1960.
Keduanya mengatur aspek yang berbeda: IUP mengatur izin kegiatan usaha, sedangkan HGU mengatur legalitas penguasaan fisik atas tanah. Tanpa HGU, seorang pengusaha perkebunan ibarat mendirikan bangunan tanpa sertifikat tanah usahanya mungkin berjalan, tetapi fondasi legalitasnya rapuh dan penuh risiko.
Negara Dirugikan Berlapis-lapis
Kerugian yang dialami negara akibat praktik ini bersifat multidimensi. Dari sisi keuangan, negara kehilangan penerimaan dari berbagai sumber : uang pemasukan negara dari proses perolehan HGU yang dibayarkan ke kas negara melalui Badan Pertanahan Nasional (BPN), Pajak Bumi dan Bangunan Perkebunan (PBB-P3) yang seharusnya terpungut secara akurat, serta Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) yang tidak bisa ditagih karena tidak ada proses peralihan hak yang sah.
Lebih jauh dari itu, tanah negara yang dikuasai tanpa HGU menjadi wilayah “abu-abu” yang tidak terpantau dalam sistem administrasi pertanahan nasional. Akibatnya, negara kehilangan instrumen kontrol yang efektif: tidak ada mekanisme evaluasi penggunaan lahan, tidak ada kewajiban reklamasi lingkungan yang mengikat, dan tidak ada batas waktu penguasaan yang jelas. Tanah bisa dikuasai bertahun-tahun tanpa negara memiliki daya paksa yang kuat untuk mengambilnya kembali.
Batas Waktu yang Kerap Dilanggar
Peraturan Menteri Pertanian Nomor 98 Tahun 2013 sebagaimana telah diubah dengan Permentan Nomor 21 Tahun 2017 mewajibkan perusahaan perkebunan mengajukan permohonan HGU paling lambat dua tahun setelah IUP diterbitkan.
Ketentuan ini jelas dan tegas. Namun dalam praktik, tidak sedikit perusahaan yang mengabaikan kewajiban ini selama bertahun-tahun tanpa mendapatkan sanksi yang berarti.
Hal ini menunjukkan dua masalah sekaligus: lemahnya pengawasan dari instansi terkait, dan rendahnya kesadaran atau kepatuhan pelaku usaha terhadap regulasi pertanahan. Sanksi yang tersedia mulai dari peringatan tertulis, penghentian kegiatan, hingga pencabutan IUP tampaknya belum cukup diterapkan secara konsisten sebagai efek jera.
Konflik Agraria dan Reforma Agraria yang Terhambat
Dampak sosial dari ketiadaan HGU tidak kalah serius. Tanpa batas-batas lahan yang ditetapkan secara resmi melalui proses HGU, konflik tumpang tindih lahan antara perusahaan, masyarakat lokal, masyarakat adat, dan pihak lain menjadi sangat rentan terjadi. Ribuan kasus sengketa agraria yang hingga kini belum terselesaikan di berbagai wilayah perkebunan, sebagian besar berpangkal dari tidak jelasnya status hukum tanah yang dikuasai perusahaan.
Program reforma agraria pemerintah pun terdampak. Tanah Objek Reforma Agraria (TORA) membutuhkan kejelasan status hukum tanah sebagai syarat distribusinya kepada masyarakat kecil dan petani. Ketika ribuan hektare tanah berstatus “dikuasai tanpa HGU”, proses identifikasi dan redistribusinya menjadi sangat sulit dan berlarut-larut.
Saatnya Penegakan Hukum Dipertegas
Persoalan ini sesungguhnya bukan ketiadaan regulasi regulasinya sudah ada dan cukup lengkap. Mulai dari UUPA 1960, UU Perkebunan 2014, hingga PP Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah, semuanya telah mengatur kewajiban HGU secara tegas. Yang menjadi soal adalah komitmen penegakan hukum.
Setidaknya ada tiga langkah yang perlu diambil pemerintah secara serius. Pertama, BPN bersama Kementerian Pertanian perlu melakukan audit menyeluruh terhadap seluruh pemegang IUP untuk memverifikasi status HGU-nya. Kedua, sanksi administratif harus diterapkan secara konsisten dan tidak pandang bulu perusahaan besar sekalipun tidak boleh kebal dari kewajiban ini. Ketiga, perlu ada sistem informasi terintegrasi yang menghubungkan data IUP dan HGU agar pengawasan dapat dilakukan secara real-time dan transparan.
Bukan Sekadar Formalitas
Mengurus HGU bukanlah sekadar formalitas birokrasi yang bisa ditunda-tunda. Ini adalah kewajiban hukum yang menyentuh kedaulatan negara atas tanah, keadilan bagi masyarakat kecil, dan keberlanjutan lingkungan hidup. Ketika sebuah perusahaan menguasai ribuan hektare tanah negara tanpa HGU, sejatinya negara sedang dirampok secara perlahan dan legal sebuah bentuk kerugian yang tidak selalu tampak di permukaan, tetapi nyata dalam perhitungan jangka panjang.
Sudah saatnya pemerintah tidak lagi menoleransi kekosongan hukum ini. Tata kelola agraria yang baik adalah prasyarat bagi pembangunan yang berkeadilan dan itu dimulai dari kepatuhan terhadap aturan paling dasar: siapa pun yang menguasai tanah negara, wajib memiliki alas hak yang sah.
Artikel ini merupakan opini dan analisis hukum berdasarkan regulasi pertanahan dan perkebunan yang berlaku di Indonesia.
